defiende el enfoque de género

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La inclusión jurídica de las 'comunidades indígenas' en constituciones peruanas

Incorporación de la cuestión indígena en las Cartas Políticas de 1920 y 1933

Para cientos de antropólogos de la floreciente subespecialidad de estudios andinos, el surgimiento de Sendero Luminoso fue una total sorpresa. Docenas de etnógrafos trabajaron en la sierra sur andina durante los años 70. R.T. Zuidema, uno de los más destacados especialistas en los Andes, dirigió un proyecto de investigación en la región de Río Pampas, que después se convertiría en un centro de rebelión. Pero ningún antropólogo se percató de la insurrección que estaba a punto de estallar, una rebelión tan fiera que en 1990 el gobierno central había sido declarado "zona de emergencia" y puesto bajo mando militar a nueve de los veinticuatro departamentos del país.

Orin Starn, Antropología andina, 'andinismo' y Sendero Luminoso

Publicado: 2015-12-11


La presente entrada son las conclusiones generales de una tesis presentada en la PUCP. Si solicitan mayor detalle, puede profundizarse en nuevas entradas. En mi casa de estudios se encuentra muy imbuida los 'estudios andinos' con la 'etnohistoria' como abanderada para la investigación histórica. Cito a Orin Starn porque expresa el compromiso de los investigadores sociales para percatarse sobre los fenómenos sociales en el presente (sean políticos, económicos, entre otros) y dejar la práctica de 'museificación' sobre la población rural. Mi tesis buscó historizar las reivindicaciones comunales en un marco que deriva, más adelante, en la modernización rural. Estudios sobre comunidades campesinas que arranquen en crónicas coloniales se encuentran totalmente desfasados. El primer libro que debiera revisarse sería el compendio de normativas sobre comunidades. Si antes los estudios andinos no se percataron del surgimiento del senderismo, hoy funcionan con tintes reaccionarios a la modernización y urbanización rural. A esto se suma la indiferencia a los conflictos entre inversiones (mineras, agroexportadores, etc.) y sus mismos 'objetos de estudio'. Un etnohistoriador puede defender al Taki Onqoy pero ser totalmente prominero. La consecuencia siempre entra en silencio.


Un importante suceso durante el siglo XX fue el reconocimiento de las comunidades indígenas en la Constitución de 1920. Este hecho termina con la ausencia/olvido/silencio del mundo indígena en la nación peruana. En ninguna de las constituciones anteriores había sido abordada la cuestión indígena. La Carta de 1933 ratificó y profundizó lo aprobado en 1920. Las sucesivas (1979 y 1993) continuaron la normativa sobre las comunidades. Aunque a partir del Gobierno Revolucionario de las F.F.A.A. fue cambiado el término ‘indígena’ por ‘campesino’.

La población indígena requirió una nueva legislación en el Oncenio. Durante el periodo de hegemonía oligárquica, la élite residió en las ciudades y controló la producción en enclaves (directo al puerto para la exportación). El gamonalismo dominó en la sierra y requirió del trabajo indígena (la retribución fue la cesión de tierras). La Patria Nueva de Leguía propició el crecimiento del país: expansión de la estructura estatal y la penetración del capital extranjero. Los centros productivos capitalistas y las haciendas en proceso de modernización requirieron de asalariados. El gamonalismo y el desarrollo capitalista compitieron por la mano de obra rural. También el estado requirió trabajadores para la construcción de carreteras y otras obras públicas. Esta situación exigió configurar jurídicamente la presencia indígena en la vida nacional para asimilarla a la estructura económica. Las constituciones esbozan el papel que juega la población indígena en la sociedad y economía peruana.

La Asamblea Nacional 1919 estuvo dividida en tres posturas de acuerdo a las posiciones sobre la cuestión indígena: en primer lugar, los partidarios del presidente Leguía, a continuación, los allegados a la sociedad pro indígena y finalmente los independientes. La primera postura apoyó el programa modernizante de la Patria Nueva. La segunda defendió el trabajo indigenista de Dora Mayer y Pedro Zulen. Por su parte, los independientes defendieron su propio parecer. Al margen de sus opiniones, todos tomaron en cuenta el estado de intranquilidad en el campo andino tras la insurgencia de Rumi Maqui en 1915. Por ejemplo, un congresista como Clemente Palma cuya tesis había expresado posturas anti indígenas acabó aprobando el artículo propuesto. El contexto determinó el consenso entre los asambleístas.

La Asamblea de 1919 consagró trascendentales reformas para la población indígena. La más importante de ellas fue el reconocimiento jurídico de las comunidades. La personería jurídica comunal permitió efectuar demandas judiciales contra los hacendados. Los comuneros no efectuarían más demandas individuales en caso de litigio contra el latifundismo. Una gran demanda colectiva reemplazó a los pequeños juicios agrarios. La Constitución de 1920 consagró sus propiedades como ‘inembargables’.

La otra reforma en su favor fue obtener la protección del estado. El Oncenio estableció instituciones determinantes para el surgimiento de una conciencia de clase campesina. Entre estas instituciones destacan la convocatoria al Congreso Campesino Tahuantinsuyo, la formación del Patronato de la Raza Indígena y la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio de Fomento. Los congresos reunieron a campesinos de todo el país para discutir la problemática que afectaba sus intereses colectivos. El Patronato sirvió para controlar la ejecución de políticas pro-indígenas y para su asesoramiento en litigios. La Oficina de Asuntos Indígenas ejecutó políticas de modernización rural.

Augusto B. Leguía retrocedió en las reformas en beneficio del sector rural tras los levantamientos en Puno. La emergencia regional no devino en la derogación de la normativa establecida previamente. El retroceso del presidente fue motivado por movimientos reivindicativos en el campo que desafiaron la autoridad estatal y la propiedad privada.

Asimismo, Leguía contribuyó al arribo del estado en las provincias. Esto permitió la subordinación de los terratenientes al poder central. El gobierno modernizó la policía y el ejército para contar con un instrumento de represión (preservación del orden público). Además, contribuyó a la apertura del país al mercado internacional. El efecto producido por el desarrollo del capitalismo fue la división interna de las comunidades indígenas. Los comuneros dejaron su hogar por la necesidad laboral. Algunos de sus integrantes fueron a las minas para hacerse de un salario (incipiente proletarización rural). Las empresas contribuyeron a la modernización rural.

Como hemos visto, una categoría importante para interpretar el Perú rural es el triángulo sin base propuesto por Julio Cotler. Durante el periodo bajo estudio experimentó considerables modificaciones, siendo la más importante de ellas la organización de la base campesina gracias a las reformas leguiístas. La Constitución de 1920 fue el marco jurídico que legitimó la reforma rural. El primer cambio fue la inserción del estado en la relación dual entre el latifundismo y la población indígena. Ambas colectividades quedaron subordinadas paulatinamente al gobierno central. La hacienda perdió autonomía. Los indígenas (que trabajaron arbitrariamente para un propietario) pasaron a ser protegidos por el estado. Los gamonales estuvieron subyugados tanto a la policía como al ejército. La coerción pública fue impuesta por el estado en las provincias.

La segunda modificación fue el acceso del estado a la mano de obra rural. La fuerza de trabajo campesino había estado sujeta a la arbitrariedad del latifundismo. Pero, el gobierno de Leguía expropió el monopolio de esta facultad a los terratenientes. El estado requirió de trabajadores para la construcción de carreteras. El presidente obtuvo el trabajo necesario para la expansión de la infraestructura nacional por la conscripción vial. El poder más importante de los hacendados fue cuestionado y relegado: disponer libremente de la fuerza de trabajo indígena. La conscripción y la Ley de la Vagancia fueron los instrumentos legales del Oncenio para controlar la mano de obra indígena en función a los proyectos del estado.

La tercera modificación fue el desplazamiento del latifundismo tradicional. El gobierno contó con el contingente militar necesario para derrotar a los terratenientes más revoltosos. La autonomía gamonal fue amainada por la represión estatal. El caso más representativo fue la derrota de Eleodoro Benel en Cajamarca. Estos hacendados fueron reemplazados por nuevos propietarios dedicados al comercio. La actividad minera fue un polo de desarrollo para la expansión productiva agraria y el surgimiento de mercados regionales. Los nuevos propietarios establecieron una producción más eficiente en sus tierras.

La última modificación fue la aparición de la base del triángulo. El Oncenio construyó vías de comunicación para articular las diferentes provincias. También promovió instituciones que sirvieron para la reunión campesina (p.e. Congresos Tahuantinsuyo). Esto dio comienzo a la toma de conciencia colectiva del campesinado a nivel nacional. Este momento es un precedente de la progresiva agrupación rural para la defensa de sus intereses. Leguía contribuyó al establecimiento del soporte material para la comunicación rural. Sentó la base para la consolidación de una conciencia campesina nacional.

La cuestión indígena fue abordada de manera más prolija en la Constitución de 1933. En la carta de 1920 todos los parlamentarios convinieron en la necesidad de reivindicar al indio. En la de 1933 propusieron diversos lineamientos para producir tal reivindicación. Esto se debe a que los representantes del Congreso Constituyente provinieron de los nuevos partidos doctrinarios: APRA, Unión Revolucionaria y Partido Socialista. Cada uno de estos grupos parlamentarios, sumado con independientes, articuló su propuesta desde una ideología partidaria.

El pensamiento de José Carlos Mariátegui, Víctor Raúl Haya de la Torre y Víctor Andrés Belaúnde influenció a los representantes del Congreso de 1931. Los socialistas defendieron que el problema del indio era el problema de la tierra como había propuesto Mariátegui. Los apristas atacaron al gamonalismo y buscaron la reivindicación rural como propuso Haya. Tanto Mariátegui como Haya propugnaron el cambio en la propiedad de la tierra: del latifundismo a la propiedad comunal. Los independientes y urrístas concordaron con Belaúnde (quien participó en la constituyente) en que la cuestión no quedaba resuelta con el reparto de tierras. La Constitución de 1933 representa la introducción de la ideología política popular en la legislación peruana.

La Constitución de 1933, respecto a la de 1920, plantea detalladas estipulaciones sobre la población rural. Fueron abordados temas críticos como la expropiación de terrenos agrícolas (previa indemnización) y de las haciendas. El ataque contra el gamonalismo fue asumido por el aprismo y socialismo, puesto que era parte del programa de transformación revolucionaria del país. La revolución en la estructura productiva nacional implicaba que los propietarios de tierra sean los comuneros (no los hacendados). El debate evidenció posturas ideológicas contrapuestas. El hemiciclo fue transformado en un campo de batalla doctrinaria. La situación empeoró cuando fueron expulsados y deportados congresistas opositores.

En el Congreso Constituyente de 1931 pueden identificarse cuatro posturas sobre la ‘cuestión indígena’. Cada una busca resolver la ‘cuestión’ a partir de políticas específicas. Estas son: legal, educativa, administrativa y económica. La legal propuso la promulgación de leyes, legislación tutelar, códigos, etc. La educativa concedió un papel central a la escuela y a la enseñanza del español en el campo. La administrativa implicó la creación de instituciones o mayores facultades para las existentes. La económica fue propugnó la entrega de tierras a los campesinos como solución al problema agrario. Los congresistas articularon sus participaciones en el pleno a partir de estas categorías.

La Constitución de 1933 consagró importantes concesiones para la población indígena. Ratificó la existencia legal y personería jurídica aprobada en la Constitución de 1920. Confirió la condición de inembargable, inajenable e imprescriptible para las propiedades comunales. El estado garantizó la integridad de sus tierras. Además, abrió la posibilidad de expropiación de parcelas en su beneficio. Quedó aprobada la promulgación de disposiciones diferenciadas por el gobierno. También normó su relación con instituciones estatales y regionales. Estas tuvieron un propósito de control y registro (catastro).

Ambas constituciones resaltan por su alto nivel técnico. Son formalmente impecables. La Carta de 1920 incorpora reformas planteadas en constituciones extranjeras. Las garantías sociales fueron influencia de la Constitución de Weimar y la mexicana de Querétaro. La Carta de 1933 fue establecida a partir de un anteproyecto elaborado por juristas de reconocida trayectoria (entre ellos Manuel Vicente Villarán). Las dos constituciones incluyeron reformas vanguardistas tanto a nivel nacional como internacional. En el caso indígena, sentaron bases para una reivindicación histórica. A pesar de su calidad, los principios que consagraron no fueron respetados totalmente. Leguía transgredió la Constitución de 1920 por las sucesivas reelecciones; mientras que Benavides, la de 1933 tras permanecer más de 6 años en la presidencia (sin ser electo).

Las dos constituciones reflejan la imposición del debate político sobre las propuestas técnicas. Las ideologías, usos y costumbres de los parlamentarios excedieron a la brillantez de juristas en el debate sobre reformas. Por ejemplo, el exceso de formalismo llevó a que en la Asamblea Nacional de 1919 el tema del ‘indio’ no fuera abordado plenamente. Si bien representan intenciones positivas por el reconocimiento del otro rural para su inclusión en la nación, deja de lado importantes problemas de fondo. Entre ellos están la preservación del latifundio y de su injusta forma de producción eficiente. En el Congreso Constituyente de 1931 la doctrina partidaria (socialismo, aprismo y urrismo) fue impuesta en cada debate. La confrontación política dejó el anteproyecto Villarán en segundo plano. En ambas reuniones constituyentes los representantes manifestaron su intención por efectuar reformas.

La inserción del otro rural (indígena) en las constituciones peruanas implicó una dimensión económica (no sólo moral o filantrópica). La estructura productiva nacional fue modificada por los cambios en el control de la mano de obra rural. La Constitución de 1920 resta preponderancia a las haciendas tradicionales en favor del estado. La potestad del terrateniente para hacerse de fuerza laboral amainó por la protección estatal de los indígenas. Esta población que fue enrolada para el trabajo del latifundio pasó a laborar en la Conscripción Vial. Posteriormente pasaron a trabajar en las empresas que surgieron tras la expansión del capitalismo en la sierra por un salario. Las haciendas tradicionales tuvieron que transformarse ante la circulación del capital. Leguía contribuyó a la inserción indígena en la economía capitalista.

La Constitución de 1933 implicó un debate sobre la misma economía peruana y las modificaciones en ella. El enfrentamiento entre posturas conservadoras de la Unión Revolucionario y sus aliados triunfaron sobre las revolucionarias del APRA, socialismo y descentralismo. Las consecuencias fueron la preservación del orden agroexportador y una leve distribución de tierras a los campesinos que carecieran de ellas para su sustento. La agro exportación, especialmente del algodón, lideró la recuperación peruana a la crisis de 1929. Estudiar el congreso constituyente de 1931 permite tener conciencia de un proyecto alternativo para el país en su estructura económica. Elementos de una reforma agraria fueron planteados alrededor de 1930.

Cuentos Andinos y El Tungsteno representan diferentes momentos de la problemática indígena en el país. Ambos relatos constituyen escritos indispensables para aproximarse a la realidad rural. El primer libro muestra la vida indígena autónoma frente a la ausencia del estado. El segundo, la vida rural tras la penetración del capital estadounidense. Ambos plantean una interpretación de la realidad peruana. Los comuneros son protagonistas de relatos donde evidencian un razonamiento particular.

Cuentos Andinos refleja la mirada del mundo rural por un juez-escritor, Enrique López Albújar, quien retrata la ausencia del estado en el campo. En este contexto la comunidad imponía su autoridad sobre sus integrantes. El autor resalta cualidades positivas de la población indígena como su astucia y perspicacia. También menciona un lado salvaje en ellos caracterizado por la crueldad. López Albújar emplea a la coca como un oráculo andino (influyente en el comportamiento campesino). Este cuento otorga un panorama general del campesinado antes del Oncenio.

El Tungsteno es un relato con influencia del marxismo. Constituye un análisis del impacto del imperialismo en la comunidad indígena. Describe el impacto del arribo de las relaciones económicas que impone la circulación del capital. Vallejo impone una perspectiva revolucionaria sobre la hegemonía estadounidense a partir de la alianza entre campesinos y proletarios. Es una obra de literatura que contiene muchos sucesos registrados en la historia. Por ejemplo, la existencia del bazar en la mina para re-producir las deudas de los trabajadores. La tienda era propiedad de la misma persona encargada del enganche de los obreros.

Los dos escritos introducen al lector en el mundo rural de las tres primeras décadas del siglo XX. Cuentos Andinos explicita las relaciones de las comunidades indígenas con el gamonalismo y su autonomía jurídica. El Tungsteno evidencia las transformaciones fruto de la presencia estadounidense. López Albújar y Vallejo retratan la realidad que se pretendió normar con las constituciones: erradicación del gamonalismo tradicional y desarrollo del mercado de capitales a nivel regional.

La Constitución de 1920 refleja el anhelo de Augusto B. Leguía por conseguir la modernización del estado respecto a la estructura oligárquica. Su programa requirió de la penetración de capitales estadounidenses que articularon y crearon nuevos ciclos económicos en el interior del país. El ‘indígena’ fue requerido para trabajar en las minas, construir carreteras o frenar la arremetida de la hacienda. La Constitución de 1933 evidencia como las propiedades comunales fueron preponderantes para el sostenimiento del país después de la crisis del 29.

Tanto la Constitución de 1920 como la de 1933 no solucionaron la cuestión indígena, porque el predominio de las haciendas y la pobreza rural permanecieron por décadas. El beneficio adquirido fue la consagración de la propiedad comunal. La comunidad legitimó sus tierras mediante títulos validados por el estado. Las dos constituciones otorgaron la condición de inembargables, inajenable e imprescriptible a las parcelas comunales. Esto fue ratificado en las constituciones de 1979 y 1993. El beneficio no fue inmediato sino a largo plazo para las comunidades campesinas.

Incluir al otro rural en la constitución es trascendental. Representa su inserción formal en la nación. Parafraseando a Benedict Anderson, el otro rural ingresó a la comunidad imaginada peruana con las Cartas de 1920 y 1933. Es necesario atender las condiciones de la inclusión. La población indígena ingresó a la nación en términos desiguales a los otros integrantes de la sociedad en ambas constituciones. Mientras que en la Constitución de 1920 fue propuesto un tutelaje y protección del estado, la de 1933 propugnó una legislación eficiente que tome en cuenta sus peculiares características. Ambas reafirman la inferioridad de la población indígena que debió ser asistida hasta un momento indefinido. El objetivo era llevarlos a la misma condición de vida que el resto de peruanos.

El tema desarrollado en la tesis permite esbozar una teoría de la discriminación. La inclusión de un otro en un conjunto donde era excluido repercute en la discriminación hacia él. Un elemento nuevo siempre genera reticencias por parte de quienes estaban antes en ese lugar. El rechazo está compuesto por reglas tácitas del entorno donde los sujetos residen. Las reglas pueden representarse en códigos (tanto escritos como convencionales) que organizan ese conjunto y a sus integrantes. Cuando un nuevo integrante ingresa se buscará su expulsión para regresar al status quo precedente. Si es que las reglas/códigos otrora existentes cambian tras el ingreso del otro, su expulsión será imposible. Por tanto, las resistencias serán de forma pasiva mediante la discriminación. Este ataque encuentra justificación en que el elemento transgrede el orden precedente: raza, status económico, género, etc. Por tanto, genera ofensas racistas, sexistas, clasistas, etc. El conjunto pertenece a un lugar geográfico determinado. El más representativo es la nación en un país.

Esta teoría permite aproximarse al caso de la población indígena en el Perú. De ser excluidos pasaron formar parte de la nación peruana. El ingreso a una sociedad con tintes oligárquicos los hizo experimentar la discriminación racista de otros peruanos. El ataque manifiesta el deseo de expulsión por adquirir la misma condición que ellos. Este es el dilema de la integración: la reminiscencia constante de la no pertenencia al conjunto.

Esta tesis desarrolla la inclusión de la población indígena en las constituciones peruanas. El reconocimiento de la comunidad inicia un proceso de reivindicación rural. Esto derivó en la adquisición progresiva de ciudadanía. Al ser el Perú un país desigual, las relaciones entre sus habitantes representan un desafío. Puede mejorar la convivencia el reconocer al otro peruano como parte de un nos-otros: sentido de pertenencia a una colectividad.


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